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深入开展社会主义法治理念教育“阳光立法”敞开民意博弈大门

文章作者:佚名    文章来源:广东人大网 点击数次:  供稿时间:2013-5-15

刘艾平 洪普清

  引 言

  公开立法作为立法的重要原则,被誉为“阳光立法”,在国外已有两百多年的历史,其适用的范围,从英美等早期创始国,扩展至世界上绝大多数民主国家。我国立法法在总则第五条,对此也有论及,但公开立法的真正实践,也仅是近几年的事。如劳动合同法(草案)公开后,引发了中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈,劳资双方以及相关利益集团纷纷加入其中,立法机构共收到19万件立法建议创下了纪录,可见民众对公开立法的关注和参与热情之高。如今,公开立法原则已逐渐成为从地方到国家立法层面的共识,省级和有立法权的市级人大纷纷修改地方立法程序规定,把公开立法原则纳入其中。十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,今后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。这表明,我国公开立法逐渐从例外走向常态。

  但毋庸讳言,在我国的立法实践中,公开立法也仅处于起步阶段,实施很不充分,立法机关虽然采取了一些公开立法的措施,但由于缺乏制度化约束,具有主观随意性,只有当立法机关认为需要公民参与立法时,公民才能通过这道不定期打开的民主立法之门参与立法。公开的内容往往仅局限于立法草案,而立法过程的公开基本上是一片空白。要破解这一困境,必须强化对“阳光立法”重要性的认识,在立法实践中大胆探索,同时在制度层面进行确立和完善。笔者对此进行探讨,以起到抛砖引玉之用。

  “阳光立法”奠定民主法治的基石

  立法是确定国家组织和制度、调整全体公民利益的重要公权力,是国家权力体系中最重要、最核心的权力。公开立法不仅是一种敞开民主的渠道,更是民意和利益博弈的平台,而且也是以现代化的标准衡量一个国家的立法民主化程度的重要指标,是我国依法治国和民主政治建设的基石。在近现代民主政治的发展过程中,立法机关议事公开原则,愈来愈为各国所关注和采用。据世界议会联盟对81个国家议会的统计,有7O个国家使用电台对议会审议法案情况进行实况转播,有58个国家使用电视转播议会辩论的情况,分别占864%和71.6%。由此可见,公开立法是世界民主发展的大趋势。推进“阳光立法”有利于打破各种立法弊端,搭建民意博弈平台,其重要作用体现为五个“有利于”:

  (一)有利于破除“部门立法”的弊端。

  公民有权参与立法,是现代民主社会的基本原则之一。我国深入开展社会主义法治理念教育《立法法》明确规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”但在实践中,往往是政府部门先起草相关法案,公众在至关重要的法案起草环节缺少话语权。据统计,我国90%以上的地方性法规草案都是由人大及其常委会委托政府部门起草。由与法律有利害关系的部门提供法规草案,其弊端显而易见。它们往往优先考虑考虑管理方便和获取利益,甚至进行立法寻租。即便在立法审议过程中经过博弈,也难以保证剔除部门不当利益。立法话语权的部门垄断,既当运动员又当裁判员不能体现立法公正,极易导致“国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化”,为公众所诟病。

  要改变这种“部门利益法律化”的立法不公现象,最好的办法就是将立法全过程置于“阳光”之下。如此一来,即便不能彻底消解部门利益,起码也能使其有所顾忌,民意也可以预先纠正。同时,要大胆探索,推进立法起草主体的多元化,汲取各方智慧。一些立法事项,也可以委托大专院校、社会团体或者公民起草。

  (二)有利于提高法律的权威性。

  亚里士多德认为,法治的要义为已有的法律得到普遍服从;公众所遵从的法律是良法。现代文明社会,亦是法治社会,需要良法之治。而一部良法的诞生,其立法理念正确、立法民主、立法科学三者不可或缺。立法过程其实就是利益博弈的过程,不同利益群体通过博弈、妥协、让步,最终找到一个兼顾各方利益的平衡点,更容易被社会各界所认可和遵循。通过公开立法,社会各界充分博弈而形成的法律,有充分的民意基础,更容易制定出被社会各界普遍认可、具有更高的权威性的良法。

  (三)有利于提高立法的水平。

  近年来,我国的立法速度和数量举世瞩目、成果不可谓不辉煌,但是有些法律的实施效果不尽如人意。有的法虽经多次起草和“阳光立法”敞开民意博弈大门修订,投入不少人力、财力,但一经公布,就受到法理界和实务界的颇多批评;有的法才实施一两年,就不得不重新修订,诸如此类,不胜枚举。究其原因,很重要的一条就是没有实行“阳光立法”,而是封闭式的立法。任何人的知识、能力、经验都是有限的,若想提高立法质量,必须采取开放性的立法方式,将各方面的专家学者、政法工作者、法律实务工作者及各界人士吸纳到立法活动中来,最大限度地收集各方面的意见进行综合考量。惟其如此,才能做到集思广益,博采众长,使立法更具有客观性、科学性,提高立法的水平和质量。

  (四)有利于加强对立法机关的监督。

  对于广大民众来讲,立法机关的立法和议事公开,就是保障和落实民众享有的知情权。这是人民参政议政的前提,同时也是人民监督立法机关,防止其滥用权力的重要保证。民主政治的性质,要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外,都应当是公开的,以便于人民的参与和监督。这是因为,立法是经由占人口极少数的委员、代表来实现的,其权力来源于人民,以人民的名义进行活动,这就要求他的一切活动要对人民负责、受人民监督,保证其制定的法律要反映和体现人民的利益。知情是监督的前提,如果不实行“阳光立法”,人民不了解立法机关的活动情况,人民就无法实现对立法机关的监督,就不能保证立法机关的立法始终反映和体现人民的利益。

  (五)有利于提高全社会的民主法制意识。

  公开立法是一种非常有效的法律宣传教育方式,使得普通老百姓不再完全处于立法过程之外,而是成为立法的内在参与者。在参与立法过程中,涉及公民利益的,为了保障利益,提出立法建议,普通公民也会积极查阅资料,学习相关的法律知识,如此一来,广大民众不仅实现了自己意志的真实表达,而且加强了对法律的了解、理解和认同,从而提高了全社会的民主法制意识。

  立法全过程都必须置于“阳光”之下

  在世界大多数民主国家,公开立法已形成完整的制度,在制度的约束之下,立法全过程完全公开。以美国为例,首先,在立法性文档的公开方面:一是通过政府的正式出版物定期发表规范性文件的草案、说明及正式文本。根据美国法律的规定,依法需要在《联邦公告》上登载其草案、说明,而没有登载的规范性文件,将因不符合立法的程序要件而不能生效。二是公开议会及政府为立法活动进行的各种准备活动、会议资料,包括搜集的立法背景资料、听证记录、会议纪要、利害关系人提供的证据等。其次,在立法会议的公开方面,1976年国会通过《阳光下的政府法》,对大约50个联邦会议、委员会和机关的例行工作方式作了规定,主要是有关公开举行各种会议的规定。美国各州也分别对会议公开予以立法,如佛罗里达州的《阳光法》规定:佛罗里达州及其郡、市机关之集会,一律公开,非于公开集会中形成的决议、法规或规则没有法律上的约束力。借鉴世界发达国家经验,顺应我国社会主义民主政治发展趋势,我们要着眼于把立法的全过程都要置于“阳光”之下。一是在立法规划的制定上,应当公布规划草案,听取民众的意见和建议;二是在立法起草阶段,应当允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见,阐述社会各界对法律草案的看法,以便更广泛地汇集民意,甚至委托专业团体或公民起草法律草案;三是在立法审议阶段,应当采取电台、电视、网络等直播的形式让民众了解立法的审议情况,在报刊和网络上公布法律草案以征求各方面的意见;在法案表决阶段,应当允许公民旁观并以电视、电台、网络等直播全过程;在法律公布阶段,不仅要公布法律文本本身,而且应当公开立法会议的议事记录,包括委员、代表的发言记录等。当然,要达到这种完全公开的程度也殊为不易,需要制度的配套和不断探索和实践。

  建立五项制度推进“阳光立法”制度化

  通过对国外公开立法制度的研究,结合我国立法实践,笔者认为,我国要真正实现“阳光立法”,应当本着循序渐进的原则,根据各地推进的程度,逐步推进,由下而上,在地方立法实践的基础上,进一步推广到全国各类立法。要以最终实现“阳光立法”的制度化为目标,着力建立健全以下五项制度:

  (一)立法成果公开制度。

  立法成果公开包括法律和法律性规范文件。目前我国已经建立了以中央及地方机关报为核心,以各类公报、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法规汇编》等定期出版物为依托,以各种形式的法律、法规汇编为补充的法律公告体系。但是,对法律性规范文件的公告,还没形成比较完善的制度。因此,要建立健全立法成果公开制度,采取更为灵活多样的手段,拓宽公告渠道,形成一个纵横交错的快捷、方便的法律和法律性规范文件公告体系,使国家和地方立法机关、行政机关制定的法律和各类法律性规范文件,能够准确、经济、及时地为公众知晓,让广大民众在他们想要得到的任何时候,能够比较迅速、经济、方便地得到。

  (二)立法文档公开制度。

  要建立立法文档公开制度,除了法律有特别规定应予以保密的外,立法机关必须采取有效的措施使公民获取和了解与立法有关的资料,包括立法目的、立法依据、背景资料、法律草案或征求意见稿和提案人对法案所作的说明、法律审查报告,以及其他深入开展社会主义法治理念教育与法案有关的文件、记录等,以便公众了解立法的理由、背景,立法精神和主要原则。公开的方式可在报纸上公布,也可在网上公布,也可以在固定场所展示,方便公众取阅,或者三种方式同时采用。

  (三)公众参与立法制度。

  为了保证公众能充分参与立法,要建立健全公众参与立法的制度,通过多种手段,收集社会各界对立法规划、草案或征求稿的意见,供立法机关、立法机关成员以及协助立法机关从事法律起草、审查工作的立法专家们参考、采纳。采取的方法可在人大法制(工作)委员会和政府法制机构设立专门的立法咨询机构,可以采用立法座谈、立法听证等,也可以利用网络、短信等新手段,不断拓宽民众参与立法的渠道。

  (四)立法过程公开制度。

  立法机关的一切会议除依法不公开举行的外,都必须公开举行。在举行会议的一定时期之前,立法机关应当发出公告,公开议程,宣布会议的时间、地点、讨论事项等内容,公众有权旁听会议,零距离旁听法律审议情况。如上海市人大常委会早在10年前就开始了公民旁听立法的制度,在常委会的会议厅里设有专门的旁听席。又如许多省级、市人大常委会近年来已纷纷聘请立法咨询员参加立法过程。现有亟须的是要将立法会议公开的做法制度化、法律化,规定各级、各类立法机关举行的立法会议公开的范围、例外情况、公开的形式等。

  (五)立法建议反馈和奖励制度。

  从目前地方人大常委会公开征集立法的实际情况来看,各地在征集公民立法建议期间工作安排周密细致、紧张有序。大部分地方人大常委会对公民的立法建议都能及时登记、分类、研究、提出处理意见。征求意见结束后,一般都由人大常委会向新闻媒体报告征集结果,并通过新闻媒体向社会各界和广大公民对地方立法工作的支持表示感谢。但在实践中,往往只注重征集公民立法建议,忽视了向提出立法建议的公民及时进行反馈,严重挫伤了民众的积极性。因此,要建立健全立法建议的反馈机制。同时,也要建立立法建议奖励机制,对推动和促进立法的意见和建议给予一定的物质奖励,提高民众参与立法的积极性。

 

  (作者单位:佛山市人大常委会)

  (选自《人大:与法治同行——广东省人大制度研究会五年论文精选集》/广东省人民代表大会制度研究会编。

  广东人民出版社,2010年3月第1版,ISBN 978-7-218-06645-5)

 

( 文章编辑:swlkq )

 

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